房地产“控增量”迎来重磅政策。
自然资源部、国家林业和草原局近日印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（以下简称《通知》）16日公布。《通知》明确，各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。此外，《通知》还明确，新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发。
土地政策调整，传递哪些信号？
专家表示，增量与存量关系的重新定位，意味着大规模新增建设用地用于房地产开发时代的终结，一个新的以存量提质、城市更新、民生保障为核心的房地产发展新周期正拉开帷幕。
“盘活一亩才能新增一亩”
我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。今年的政府工作报告强调，“做优增量、盘活存量”。在着力稳定房地产市场方面，政府工作报告还提出“因城施策控增量、去库存、优供给”。
土地是城市发展的“根基”，土地供应也深刻影响着房地产市场的发展逻辑与未来走向。16日，自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东在当日举办的新闻发布会上回答中新社记者提问时指出，此番《通知》“以存量控增量”。
城市建设用地既包括通过征收转用形成的新增建设用地，也包括旧城改造、低效用地再开发、收回收购闲置土地等盘活的存量建设用地，二者共同构成了经济社会发展的土地来源。
孔维东表示，统筹存量与增量综合供地，要精打细算用好每一寸土地，除能源交通水利等单独选址项目外，各地年度新增建设用地不得超过盘活存量土地的面积，简单说就是“盘活一亩才能新增一亩”，通过存量和增量良好协同，既防止城市无序扩张、摊大饼式发展，也推动城市发展从依赖新增土地向盘活存量空间转型。
他解释说，人多地少是我国的基本国情，土地资源紧缺的局面短期内难以改变，土地要素配置要算好“三本账”，既要算好市场效益账，也要算好国家发展账、民生福祉账，好钢用在刀刃上，要把有限的新增土地优先用于重大基础设施项目和民生事业发展。
一方面，既要增加能源交通水利等重点工程土地供给，也要保障新质生产力等现代化产业体系建设合理用地；另一方面，与群众生活息息相关的城中村改造、公共服务设施等民生项目，加大新增建设用地支持力度。
从“增量依赖”到“存量为王”
立足房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，《通知》的规定也折射出房地产调控和城市发展思路的重大变化。
孔维东表示，文件中明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，这不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源“精供优供”，因城施策把握好供地的节奏和时序，优先布局区位优越、配套完善的区域，促进企业“拿好地、建好房”，不断完善城市功能、提升市民生活品质。比如，近期一些城市将存量闲置土地打造成配套成熟、宜居宜业的优质地块，成为土地市场上的“香饽饽”。
过去增量开发是房地产开发的主要方式，而未来存量改造、挖潜将占据更大的份额。中指研究院认为，未来房企获取土地、项目等资源将越来越依赖城市更新、旧城改造等存量路径，当前已有不少城市通过这种方式供应房地产用地。对于开发企业来说，谁能在复杂的存量市场中找到机会，谁就能在未来的市场中占得先机。
据透露，2025年，自然资源部配合财政部，指导各地发行地方政府专项债券5400余亿元主要用于收储存量闲置土地，适配高质量发展需求，更好打造“净地”“优地”。同时，充分调动多元主体的积极性，支持土地用途兼容和空间复合利用，优化规划调整及用途转换规则，有力支撑补齐公共服务设施短板，打造更加符合市场和群众需求的优质空间产品。
城市更新等存量盘活迎政策支持
此番政策还为城市更新等存量用地盘活提供政策支持。如《通知》中提到，城中村改造中涉及到的边角地、夹心地、插花地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%），保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可办理新增用地审批和供应。
中指研究院指出，政策进一步放松零星土地的用地审批限制，允许城中村改造中的零星土地用于民生保障类的房地产配套，有利于解决城市更新中零散土地难以开发利用的痛点，对城中村改造带来利好，也进一步表明土地资源向保障性住房、民生配套倾斜。
我国城市更新空间大，未来承担的角色更加综合，也将更加紧密地与城市的经济转型、现代化治理水平提升等深度融合。本次新政落地后，预计各地有望进一步加大城市更新力度，更加注重高价值土地的更新改造。
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